本書特色
•簡明精要解說，迅速奠基行政法基礎
•圖表架構輔助，輕鬆建立行政法體系
•司律題型附列，裨益熟悉行政法命題
作者簡介
張陳弘
學歷：
美國美利堅大學華盛頓法律學院法學博士
美國美利堅大學華盛頓法律學院法學碩士
國立臺灣大學法律學研究所法碩士
國立臺灣大學法律學系法學士
現職：
私立輔仁大學法律學系助理教授
專業經歷：
輔仁大學人體研究倫理委員會委員（109年～）
國防部法規會委員（109年～）
國家發展委員會個人資料保護專案辦公室諮詢委員（108年～110年）
台北市政府法務局法規委員（109年）
國家文官學院講座（行政程序法）
中華民國律師
序
本書為筆者於大學教授「行政法」課程所需而編寫的上課講義。
行政法作為控管行政之法，所需學習之內容浩瀚、龐雜，如何能在輔仁大學法律學院之大二行政法課程所規劃兩學期共四學分的授課時數內，完成教學，難度不低。為能有效提升教學效率，又不影響學生學習效果，學生就課程內容的課前預習與課後複習，即顯重要；而預習與複習的進行，又仰賴能有效搭配之課程講義。此即本書撰寫之由來。
本書定位為行政法課程的上課講義，主要用途在輔助上課所需，而非學術研究著作。因此在內容編寫上乃以國內學說論著與行政法院裁判實務之整理說明為主軸，期使學生理解掌握國內行政法發展脈動，並裨益養成未來從事法律相關職業之基礎能力。
此外，為能附帶對法律系學生考取律師、司法官證照有所助益，本書乃於每章節末，置入律師、司法官行政法考科之相關申論題目，供同學參酌、練習。
為使本書得盡快於行政法課程派上用場，筆者乃先就已撰寫完成之部分，以「上冊」形式先行出版；「行政罰法、行政執行法、訴願法、行政訴訟法、國家賠償法，與行政損失補償法制」部分，則置於「下冊」論述。
張陳弘
目錄
序
第一章 認識行政法
第一節 行政之概念 5
壹、「組織」意義之行政 6
貳、「行為」意義之行政 7
一、消極說（反面定義法、扣除說、控除說） 7
二、積極說（正面定義法） 8
參、「特徵描述」意涵之行政 9
一、形成性、延續性與前瞻性 9
二、積極性（主動性） 9
三、受法的拘束性與權宜性 10
四、具體性與個案性 10
五、一體性與層級性 11
第二節 瞭解控管行政之「法」 12
壹、行政法之概念 12
一、何謂「行政」？ 12
二、何謂「法」？ 12
貳、法源論 13
一、概念 13
二、成文與不成文法源之分類 14
三、法源位階秩序 19
參、作為控管行政主力之「公法」―論公法與私法之界分 22
一、為何區分公法、私法 22
二、公、私法區分在我國法制上的規範依據與實益 23
三、公法與私法之區別標準 26
四、雙階理論―以「國宅條例關於國宅申購事件之定性」與「高速公路電子收費系統建置事件之定性」為例說明 30
五、公、私法區辨的輔助思考 35
肆、行政可能適用之「私法」 36
一、私法作為行政法法源之可能（私法規定在行政法上的適用可能） 36
二 類推適用私法規定應予考量之因素 36
三、私經濟行政行為雖適用私法規定，但非得完全遁入私法領域 37
第三節 控管行政之法的適用原則 40
壹、邏輯三段論法 40
貳、複數法規範控管行政時之適用原則 40
一、「同時」存在之「不同位階」複數法規之選擇適用原則 40
二、「同時」存在之「相同位階」複數法規之選擇適用原則 41
三 同一事件因法修正而「異時」存在複數法規之選擇適用原則 41
第二章 「法」如何控制「行政」
第一節 憲法權力分立理論支配下之行政法 51
第二節 依法行政原則 54
壹、法律優越原則（法律優位原則）―消極依法行政 54
貳、法律保留原則―積極依法行政 55
一、法律保留之意義與理論依據 55
二、法律保留原則的適用範圍與規範依據 56
三、法律保留原則於組織法適用範圍由嚴格到鬆綁 60
四、組織法不能取代行為法（作用法）之授權 61
五、法律保留原則之法律必須明確而得以預見―法律明確性原則 62
六、適用相對法律保留之法律授權訂定法規命令應指示明確―授權明確性原則 65
第三節 立法授予行政之個案裁度空間―構成要件之「不確定法律概念解釋權」與法律效果之「行政裁量權」 71
壹、不確定法律概念的解釋判斷 71
一、不確定法律概念的解釋判斷與司法審查密度 71
二、判斷餘地與判斷瑕疵 72
貳、行政裁量 78
一、概念 78
二、本於個案正義維護之行政裁量理論 78
三、裁量瑕疵（違法裁量）與司法審查 80
參、不確定法律概念解釋判斷與行政裁量之區分 83
一、質的區別說 83
二、量的區別說 84
三、無區別說（統一的裁量概念） 84
四、小結 84
第四節 不受立法控制的行政保留 86
司律題型參考 89
第三章 公法上權利與行政法律關係
第一節 公法上權利 97
壹、公法上權利的認定標準―公權利理論或保護規範理論 97
貳、案例思考 99
一、案例1 99
二、案例2 99
第二節 行政法律關係 100
第三節 所謂的「特別權力關係」 102
壹、概念 102
貳、特別權力關係理論之突破與發展―司法院大法官解釋之觀察 103
一、行政爭訟之突破 104
二、法律保留原則與正當法律程序之突破 111
參、「特別權力關係」轉化為「特別法律關係」之理解 116
司律題型參考 118
第四章 行政組織法與公物法概論
第一節 行政組織法概論 125
壹、行政組織的基本結構 125
一、行政組織建構的基本想法 125
二、行政主體（公法人）―行政法上權利義務的「終局承擔者」 126
三、行政機關―行政法上權利義務的「過渡中介者」 127
四、內部單位―行政機關之「內部分工者」 128
貳、行政組織的法定管轄權 129
一、管轄權之意義與劃定方式 129
二、管轄權之變動 130
參、特殊的行政組織型態 134
一、獨立機關 134
二、行政法人 137
三、公營造物 140
第二節 公物法概論 144
壹、公物之概念 144
一、公物係直接供公的目的之使用 144
二、公物須經提供公用及受公權力支配 144
三、公物之標的不限於有體物 144
貳、公物之特性與分類 144
一、分類 144
二、特性 145
參、公物之使用 146
一、對於「公共用物」之使用 146
二、對於「特別用物」之特許使用 147
三、公物之使用關係 147
司律題型參考 149
第五章 行政程序法之總則部分
第一節 行政程序法之立法目的與適用範圍 155
壹、立法目的 155
貳、適用範圍 155
一、一般適用性 155
二、一般性排除規定 156
第二節 行政法之一般法律原則 165
壹、行政程序法第4～10條規定之一般原則 165
一、依法行政原則 165
二、明確性原則 165
三、平等原則―附論「行政自我拘束原則」 166
四、比例原則 167
五、誠實信用原則 170
六、信賴保護原則―兼論「法不溯及既往原則」 171
七、利與不利一體注意原則 176
八、裁量禁止濫用原則 176
貳、未成文化之行政法一般原則 176
一、人性尊嚴 176
二、公益原則 177
三、不當聯結禁止原則 178
第三節 行政機關管轄權與行政協助 181
壹、管轄權 181
貳、行政協助 181
一、請求協助程序 181
二、被請求機關「應」、「得」拒絕提供協助情形及拒絕程序 181
三、協助所需費用負擔 182
第四節 行政程序之主體 183
壹、行政機關 183
一、有單獨之組織法規 183
二、有獨立之編制及預算 183
三、有印信 184
貳、行政程序之當事人 185
一、當事人之範圍 185
二、當事人能力 185
三、行為能力 186
第五節 行政程序法之正當行政程序要求 187
壹、正當行政程序之意義與基本內涵 187
一、意義 187
二、基本內涵 187
貳、正當行政程序於行政程序法之實踐 188
一、行政程序之啟動―職權進行原則 188
二、公正作為程序 189
三、當事人參與行政程序之權利 193
四、期日與期間 196
五、送達程序 197
參、程序違反事件之暫時救濟排除 202
司律題型參考 204
第六章 行政程序法就行政行為之合法性控制
第一節 行政命令 211
壹、意義與必要性 211
一、專業性的界限 211
二、效率與機動性之界限 211
貳、種類 211
參、行政命令訂定之合法性控制 212
一、法規命令訂定之合法性控制 213
二、行政規則訂定之合法性控制 219
三、職權命令訂定之合法性控制 221
肆、行政命令之效力與適用問題 221
一、行政命令的生效時點 221
二、行政命令的適用 222
伍、行政命令之事後監督―國會監督與司法審查 224
一、國會監督 224
二、司法審查 226
陸、行政命令訂定合法性控制之整理 227
司律題型參考 230
第二節 行政處分 233
壹、定義（概念要素） 233
一、行政機關之行為 234
二、直接發生法律效果之行為 236
三、公法行為 243
四、單方行為 243
五、外部行為 244
六、針對具體事件之行為 247
貳、行政處分之種類 253
一、下命處分、形成處分、確認處分 253
二、授益處分、負擔處分、具雙重效力之處分 254
三、片面處分與須當事人參與之處分 255
四、要式處分與不要式處分 256
五、裁量處分與羈束處分 256
參、行政處分之效力 257
一、行政處分之生效 257
二、行政處分之效力 258
肆、行政處分作成之合法性控制 262
一、形式合法要件 263
二、實質合法要件 271
三、「附款」添加之特別合法要件要求 271
伍、違反行政處分合法性控制所生瑕疵之效力 280
一、「輕微」瑕疵―合法效力 282
二、明顯重大瑕疵―違法效力→行政處分無效 282
三、非重大明顯、亦非輕微之可治癒瑕疵―違法效力→補正或轉換的效果 287
四、非重大明顯、亦非輕微之不可治癒瑕疵―違法得撤銷效力 290
五、特殊之「教示」瑕疵→效果轉換 290
陸、行政機關依職權廢棄具形式存續力之行政處分 291
一、原處分機關或其上級機關廢棄行政處分之違法判斷基準時→原處分作成時 292
二、合法行政處分之廢止 293
三、違法行政處分之撤銷 296
四、行政機關廢棄授益處分後之不當得利返還請求權 301
柒、人民申請重新審查具形式存續力之行政處分 303
一、人民申請程序重新進行之要件 303
二、申請之審查及決定 308
三、對於程序重開決定之救濟 309
捌、公法上請求權之時效 309
一、公法上請求權概念 309
二、公法上請求權之發生 310
三、公法上請求權之消滅時效 311
司律題型參考 315
第三節 行政契約 332
壹、意涵 332
貳、定義 334
一、所謂公法上法律關係，應指行政法上法律關係 334
二、如何判斷所形成之契約關係性質屬公法？抑或私法？ 335
參、行政契約之類型 340
一、隸屬契約與對等契約 340
二、雙務契約與和解契約 342
三、負擔契約（義務契約）與處分契約 342
肆、行政契約「單方」變更或申請調整契約內容與行政處分之差異 343
伍、行政契約之合法性控制 347
一、一般合法性要件 347
二、特別合法性要件 355
陸、違反行政契約合法性控制所生瑕疵之效力 357
一、契約瑕疵效力概念 357
二、違法無效事由 358
三、行政契約之單純違法但仍屬有效事由 362
四、不成立及效力未定事由 362
柒、行政契約關係之開展 364
一、行政契約履行之指導與協助 365
二、人民不可預期損失之補償 366
三、行政契約之調整與終止 366
四、行政契約請求權之貫徹 369
捌、行政契約準用民法規定之思考 371
司律題型參考 373
第四節 行政事實行為 383
壹、意涵 383
一、內部行為 384
二、認知表示 384
三、實施行為（未伴隨有物理強制力） 384
四、強制措施（伴隨物理強制力之實施行為） 384
•簡明精要解說，迅速奠基行政法基礎
•圖表架構輔助，輕鬆建立行政法體系
•司律題型附列，裨益熟悉行政法命題
作者簡介
張陳弘
學歷：
美國美利堅大學華盛頓法律學院法學博士
美國美利堅大學華盛頓法律學院法學碩士
國立臺灣大學法律學研究所法碩士
國立臺灣大學法律學系法學士
現職：
私立輔仁大學法律學系助理教授
專業經歷：
輔仁大學人體研究倫理委員會委員（109年～）
國防部法規會委員（109年～）
國家發展委員會個人資料保護專案辦公室諮詢委員（108年～110年）
台北市政府法務局法規委員（109年）
國家文官學院講座（行政程序法）
中華民國律師
序
本書為筆者於大學教授「行政法」課程所需而編寫的上課講義。
行政法作為控管行政之法，所需學習之內容浩瀚、龐雜，如何能在輔仁大學法律學院之大二行政法課程所規劃兩學期共四學分的授課時數內，完成教學，難度不低。為能有效提升教學效率，又不影響學生學習效果，學生就課程內容的課前預習與課後複習，即顯重要；而預習與複習的進行，又仰賴能有效搭配之課程講義。此即本書撰寫之由來。
本書定位為行政法課程的上課講義，主要用途在輔助上課所需，而非學術研究著作。因此在內容編寫上乃以國內學說論著與行政法院裁判實務之整理說明為主軸，期使學生理解掌握國內行政法發展脈動，並裨益養成未來從事法律相關職業之基礎能力。
此外，為能附帶對法律系學生考取律師、司法官證照有所助益，本書乃於每章節末，置入律師、司法官行政法考科之相關申論題目，供同學參酌、練習。
為使本書得盡快於行政法課程派上用場，筆者乃先就已撰寫完成之部分，以「上冊」形式先行出版；「行政罰法、行政執行法、訴願法、行政訴訟法、國家賠償法，與行政損失補償法制」部分，則置於「下冊」論述。
張陳弘
目錄
序
第一章 認識行政法
第一節 行政之概念 5
壹、「組織」意義之行政 6
貳、「行為」意義之行政 7
一、消極說（反面定義法、扣除說、控除說） 7
二、積極說（正面定義法） 8
參、「特徵描述」意涵之行政 9
一、形成性、延續性與前瞻性 9
二、積極性（主動性） 9
三、受法的拘束性與權宜性 10
四、具體性與個案性 10
五、一體性與層級性 11
第二節 瞭解控管行政之「法」 12
壹、行政法之概念 12
一、何謂「行政」？ 12
二、何謂「法」？ 12
貳、法源論 13
一、概念 13
二、成文與不成文法源之分類 14
三、法源位階秩序 19
參、作為控管行政主力之「公法」―論公法與私法之界分 22
一、為何區分公法、私法 22
二、公、私法區分在我國法制上的規範依據與實益 23
三、公法與私法之區別標準 26
四、雙階理論―以「國宅條例關於國宅申購事件之定性」與「高速公路電子收費系統建置事件之定性」為例說明 30
五、公、私法區辨的輔助思考 35
肆、行政可能適用之「私法」 36
一、私法作為行政法法源之可能（私法規定在行政法上的適用可能） 36
二 類推適用私法規定應予考量之因素 36
三、私經濟行政行為雖適用私法規定，但非得完全遁入私法領域 37
第三節 控管行政之法的適用原則 40
壹、邏輯三段論法 40
貳、複數法規範控管行政時之適用原則 40
一、「同時」存在之「不同位階」複數法規之選擇適用原則 40
二、「同時」存在之「相同位階」複數法規之選擇適用原則 41
三 同一事件因法修正而「異時」存在複數法規之選擇適用原則 41
第二章 「法」如何控制「行政」
第一節 憲法權力分立理論支配下之行政法 51
第二節 依法行政原則 54
壹、法律優越原則（法律優位原則）―消極依法行政 54
貳、法律保留原則―積極依法行政 55
一、法律保留之意義與理論依據 55
二、法律保留原則的適用範圍與規範依據 56
三、法律保留原則於組織法適用範圍由嚴格到鬆綁 60
四、組織法不能取代行為法（作用法）之授權 61
五、法律保留原則之法律必須明確而得以預見―法律明確性原則 62
六、適用相對法律保留之法律授權訂定法規命令應指示明確―授權明確性原則 65
第三節 立法授予行政之個案裁度空間―構成要件之「不確定法律概念解釋權」與法律效果之「行政裁量權」 71
壹、不確定法律概念的解釋判斷 71
一、不確定法律概念的解釋判斷與司法審查密度 71
二、判斷餘地與判斷瑕疵 72
貳、行政裁量 78
一、概念 78
二、本於個案正義維護之行政裁量理論 78
三、裁量瑕疵（違法裁量）與司法審查 80
參、不確定法律概念解釋判斷與行政裁量之區分 83
一、質的區別說 83
二、量的區別說 84
三、無區別說（統一的裁量概念） 84
四、小結 84
第四節 不受立法控制的行政保留 86
司律題型參考 89
第三章 公法上權利與行政法律關係
第一節 公法上權利 97
壹、公法上權利的認定標準―公權利理論或保護規範理論 97
貳、案例思考 99
一、案例1 99
二、案例2 99
第二節 行政法律關係 100
第三節 所謂的「特別權力關係」 102
壹、概念 102
貳、特別權力關係理論之突破與發展―司法院大法官解釋之觀察 103
一、行政爭訟之突破 104
二、法律保留原則與正當法律程序之突破 111
參、「特別權力關係」轉化為「特別法律關係」之理解 116
司律題型參考 118
第四章 行政組織法與公物法概論
第一節 行政組織法概論 125
壹、行政組織的基本結構 125
一、行政組織建構的基本想法 125
二、行政主體（公法人）―行政法上權利義務的「終局承擔者」 126
三、行政機關―行政法上權利義務的「過渡中介者」 127
四、內部單位―行政機關之「內部分工者」 128
貳、行政組織的法定管轄權 129
一、管轄權之意義與劃定方式 129
二、管轄權之變動 130
參、特殊的行政組織型態 134
一、獨立機關 134
二、行政法人 137
三、公營造物 140
第二節 公物法概論 144
壹、公物之概念 144
一、公物係直接供公的目的之使用 144
二、公物須經提供公用及受公權力支配 144
三、公物之標的不限於有體物 144
貳、公物之特性與分類 144
一、分類 144
二、特性 145
參、公物之使用 146
一、對於「公共用物」之使用 146
二、對於「特別用物」之特許使用 147
三、公物之使用關係 147
司律題型參考 149
第五章 行政程序法之總則部分
第一節 行政程序法之立法目的與適用範圍 155
壹、立法目的 155
貳、適用範圍 155
一、一般適用性 155
二、一般性排除規定 156
第二節 行政法之一般法律原則 165
壹、行政程序法第4～10條規定之一般原則 165
一、依法行政原則 165
二、明確性原則 165
三、平等原則―附論「行政自我拘束原則」 166
四、比例原則 167
五、誠實信用原則 170
六、信賴保護原則―兼論「法不溯及既往原則」 171
七、利與不利一體注意原則 176
八、裁量禁止濫用原則 176
貳、未成文化之行政法一般原則 176
一、人性尊嚴 176
二、公益原則 177
三、不當聯結禁止原則 178
第三節 行政機關管轄權與行政協助 181
壹、管轄權 181
貳、行政協助 181
一、請求協助程序 181
二、被請求機關「應」、「得」拒絕提供協助情形及拒絕程序 181
三、協助所需費用負擔 182
第四節 行政程序之主體 183
壹、行政機關 183
一、有單獨之組織法規 183
二、有獨立之編制及預算 183
三、有印信 184
貳、行政程序之當事人 185
一、當事人之範圍 185
二、當事人能力 185
三、行為能力 186
第五節 行政程序法之正當行政程序要求 187
壹、正當行政程序之意義與基本內涵 187
一、意義 187
二、基本內涵 187
貳、正當行政程序於行政程序法之實踐 188
一、行政程序之啟動―職權進行原則 188
二、公正作為程序 189
三、當事人參與行政程序之權利 193
四、期日與期間 196
五、送達程序 197
參、程序違反事件之暫時救濟排除 202
司律題型參考 204
第六章 行政程序法就行政行為之合法性控制
第一節 行政命令 211
壹、意義與必要性 211
一、專業性的界限 211
二、效率與機動性之界限 211
貳、種類 211
參、行政命令訂定之合法性控制 212
一、法規命令訂定之合法性控制 213
二、行政規則訂定之合法性控制 219
三、職權命令訂定之合法性控制 221
肆、行政命令之效力與適用問題 221
一、行政命令的生效時點 221
二、行政命令的適用 222
伍、行政命令之事後監督―國會監督與司法審查 224
一、國會監督 224
二、司法審查 226
陸、行政命令訂定合法性控制之整理 227
司律題型參考 230
第二節 行政處分 233
壹、定義（概念要素） 233
一、行政機關之行為 234
二、直接發生法律效果之行為 236
三、公法行為 243
四、單方行為 243
五、外部行為 244
六、針對具體事件之行為 247
貳、行政處分之種類 253
一、下命處分、形成處分、確認處分 253
二、授益處分、負擔處分、具雙重效力之處分 254
三、片面處分與須當事人參與之處分 255
四、要式處分與不要式處分 256
五、裁量處分與羈束處分 256
參、行政處分之效力 257
一、行政處分之生效 257
二、行政處分之效力 258
肆、行政處分作成之合法性控制 262
一、形式合法要件 263
二、實質合法要件 271
三、「附款」添加之特別合法要件要求 271
伍、違反行政處分合法性控制所生瑕疵之效力 280
一、「輕微」瑕疵―合法效力 282
二、明顯重大瑕疵―違法效力→行政處分無效 282
三、非重大明顯、亦非輕微之可治癒瑕疵―違法效力→補正或轉換的效果 287
四、非重大明顯、亦非輕微之不可治癒瑕疵―違法得撤銷效力 290
五、特殊之「教示」瑕疵→效果轉換 290
陸、行政機關依職權廢棄具形式存續力之行政處分 291
一、原處分機關或其上級機關廢棄行政處分之違法判斷基準時→原處分作成時 292
二、合法行政處分之廢止 293
三、違法行政處分之撤銷 296
四、行政機關廢棄授益處分後之不當得利返還請求權 301
柒、人民申請重新審查具形式存續力之行政處分 303
一、人民申請程序重新進行之要件 303
二、申請之審查及決定 308
三、對於程序重開決定之救濟 309
捌、公法上請求權之時效 309
一、公法上請求權概念 309
二、公法上請求權之發生 310
三、公法上請求權之消滅時效 311
司律題型參考 315
第三節 行政契約 332
壹、意涵 332
貳、定義 334
一、所謂公法上法律關係，應指行政法上法律關係 334
二、如何判斷所形成之契約關係性質屬公法？抑或私法？ 335
參、行政契約之類型 340
一、隸屬契約與對等契約 340
二、雙務契約與和解契約 342
三、負擔契約（義務契約）與處分契約 342
肆、行政契約「單方」變更或申請調整契約內容與行政處分之差異 343
伍、行政契約之合法性控制 347
一、一般合法性要件 347
二、特別合法性要件 355
陸、違反行政契約合法性控制所生瑕疵之效力 357
一、契約瑕疵效力概念 357
二、違法無效事由 358
三、行政契約之單純違法但仍屬有效事由 362
四、不成立及效力未定事由 362
柒、行政契約關係之開展 364
一、行政契約履行之指導與協助 365
二、人民不可預期損失之補償 366
三、行政契約之調整與終止 366
四、行政契約請求權之貫徹 369
捌、行政契約準用民法規定之思考 371
司律題型參考 373
第四節 行政事實行為 383
壹、意涵 383
一、內部行為 384
二、認知表示 384
三、實施行為（未伴隨有物理強制力） 384
四、強制措施（伴隨物理強制力之實施行為） 384